蚁人

近日，“市民打12345投诉月亮太亮影响睡觉”等话题登上热搜。实际上，这并非一个新问题，《全国政务热线发展研究报告（2025）》显示，2025年全国范围内全渠道诉求量较上年上升11.8%，单座席年均承接来电11400通。  在所有的投诉性质当中，售后服务问题的占比最高，达26.79%。让人意外的是，消费者反映的问题主要集中在AI客服不实承诺、人工客服接入困难、生成内容失准等方面。而自2024年以来，针对不合理诉求的讨论频繁进入公众视野，内蒙古包头市、甘肃陇南市、青海西宁市等多地政务热线都曾公布不合理不合规诉求案例。  一提到售后服务问题，过去大家想到的可能更多的是保修条款模糊不清、维修收费不透明等问题。  现在，随着生成式人工智能广泛应用于消费服务领域，AI客服已成为经营者开展商品咨询、费用说明、营销宣传、售后服务的重要工具。数据显示，2025年智能客服相关行业营收15.48万亿元，达到2012年的6.2倍。然而，一段时间以来，涉及AI客服或通用型AI的问题越发突出，成为消费者的投诉热点。为此，2025年6月，《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345 热线服务的意见》印发，厘清12345热线受理范围，并明确指出，对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置。此后，宁波、厦门等多地陆续出台规定，针对不合理诉求建立分类分流与免考核机制。  AI客服问题多  发了十几条“转人工”，AI还在循环“亲，我理解您的心情”。这种无奈的场景相信不少消费者都切身体验过。陈锋是北京工业大学社会学院院长，从2019年起，他和团队持续跟踪12345热线驱动市域治理的实践，田野调查覆盖多省市的基层政府。陈锋关注到，在当前的数字治理系统中，一个不合理诉求往往会引发一场“工单空转”，一群基层干部围绕着它兜兜转转，耗费大量人财物，只为了向系统证明这个诉求不合理。有消费者表示，自己连续发了十几条“转人工”都没能对接到真人。  AI客服转人工机制不畅，部分平台通过循环应答、多层跳转等方式延缓或阻碍消费者进入人工服务流程，对于退货退款、责任认定等复杂问题无法及时处理，大大增加了消费者的维权成本。  消费者王女士家的电子门锁发生故障，输入正确密码后，门锁仅有提示音，无法正常开启，尝试使用钥匙、充电宝等方式均无法打开，导致一家三口被锁在门外，其中6个多月大的婴儿急需进屋喝奶。这种为了整治形式主义而衍生的“新形式主义”，正在透支基层的治理资源。

图/图虫创意

无效诉求如何产生？《中国新闻周刊》：各地正在陆续出台针对“不合理诉求”的分类分流规定，这类制度能否在执行层面真正叫停无效诉求的空转？陈锋：有肯定比没有好，这一点毋庸置疑。中央文件强调要规范12345的合理使用，对于那些涉嫌造谣、威胁、牟利性质的电话，甚至明确提出可以移交司法机关处理，这对滥用者确实有一定威慑作用。困难仍然很大，且在于其结构性根源：真正困扰基层的那类诉求，具有很强的伪装性，单从工单文本里很难识别，面临的是“去情境化”的困境，即诉求从真实的治理情境中脱离出来，以标准化信息进入系统流转之后，系统里看到的已经不是真实的问题，而是真实问题的变形。事发后，王女士第一时间联系电子门锁公司售后客服，但始终只能接入AI客服，无法联系人工处理，王女士及家人在门外等待约50分钟，最终只能自行支付费用联系开锁人员上门处理。

B | 举个典型例子，两个邻居有长期积怨，今天举报对方堆物堆料，明天举报对方电动车乱停乱放，后天举报对方垃圾分类问题。从每一个单项看，这些诉求本身其实都说得过去，但他真正的诉求是借这些事情来给邻居制造麻烦，给基层干部找不舒服。这类诉求的本质是邻里矛盾，而不是公共事务投诉，但在工单里，它就是一件件独立的、看似合理的具体事项。  此外，AI与人工给出的方案冲突，也导致很多履约争议。传统科层治理有一套“逐级消化”的逻辑，矛盾在贴近问题发生现场的层级上化解，上一级只处理下一级真正化解不了的。

C |   消费者龚先生通过全国消协智慧315平台投诉某旧机动车公司，反映其在该公司二手车App选购二手车时遭遇的问题。在支付订金前，平台官方AI客服“小瓜”明确告知消费者，车辆28700元车款已包含过户费和上牌费，龚先生基于平台官方承诺支付了订金。这个逻辑有一个核心假设：情境知识就在基层，处理权也在基层。然而线下交易过程中，销售人员要求龚先生另行支付1000元过户费。消费者认为，平台AI客服和工作人员提供相互矛盾的信息，导致消费者基于错误信息作出交易决定。但是，12345打破了这个假设。原本在社区现场，一个熟悉两家历史的村居干部，对这件事一目了然，知道这背后是什么。但一旦诉求进入热线系统，被简化成标准化工单，情境就脱离了。《中国新闻周刊》：“去情境化”造成了什么样的连锁反应？陈锋：它使诉求的合理性变得极难在系统内部判断。  像龚先生一样，不少消费者反映，AI客服作出费用构成、优惠活动、售后政策等明确承诺，自己据此作出交易决定后，经营者又以“AI回答不代表公司立场”“算法生成内容不具备法律效力”等为由拒绝履行。  商家为何这样做  “这简直就是在逼走消费者。

D | ”不少消费者表示，AI客服无助于效率的提升，却在消费者面前挡上了一堵厚厚的消费和维权之墙。  本应助力高效服务的AI客服，为什么挡住甚至逼走了用户？  业内人士直言，“转人工”之难，本质不是技术瓶颈，而是经济账。现在热线的基本定位是“不设门槛、全面接诉”，这个定位的初衷当然是保障公民的表达权利。任何一个诉求，从表达权利的角度讲都是合法的。

E | 但当这个诉求进入系统之后，系统就要决定：这件事归谁管、要在多少天内回复、满意率怎么算。诉求本身的合理性无法被系统识别。一旦诉求跨级传递到达市级层面，要界定它是否合理，就比在基层时难了不止十倍。  一项调查表明，人工客服平均成本3000元/月，而接入AI客服月租最低仅99元。上级政府也意识到这类诉求大量消耗基层人财物的问题，所以给了基层一定的剔除空间。大一点的电商企业接入AI客服后，每年直接节省人力成本可达100万元以上。对于那些被认定为不合理的诉求，基层可以申请不纳入满意率和解决率的考核。

F | 各级承办单位内部会安排专门负责撰写工单剔除材料的人员，来证明诉求符合剔除标准。肉眼可见的“降本”，是企业对AI客服趋之若鹜的直接驱动力。  还有一个深层次的原因。业内人士表示，部分企业将AI设计成了一道“隐形过滤网”。这个剔除不是随便申请的，它需要对应上级列出的可剔除清单，提交详细材料说明这个诉求符合哪一条，交由上级审核。  如果10多次尝试转人工没成功，或者等待转人工的电话等了10分钟，你是会选择继续等待，还是干脆算了？  虽然没有具体的统计数据，但即使大部分人选择花时间、花精力去“较真”，是不是的确也能过滤掉一些选择“算了”的消费者？  更有案例反向印证了这一点。如果材料不过关，被上级否决，这个工单还是要纳入考核。  来自北京的消费者连女士在多次转人工服务无门后，在社交平台上搜索了“人工服务‘通关技巧’”。

G | 她再度尝试联系人工客服时直接表示，要向监管部门投诉，此时，仅用5秒就立刻成功转接了人工客服。这就导致基层干部写这些剔除材料写得极其认真，用我们开玩笑的话说，就像写学术论文一样认真。

H | 我们调研发现，有的乡镇甚至有多达60%的诉求件被申请剔除。记者也在社交平台上发现，搜索“人工客服”，大量的相关帖子内容为“人工客服最强召唤语”“教你3秒找到真人客服”“秒通人工”等另类攻略。这就导致了严重的“工单空转”，即一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况，写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。这背后，本质是系统后台录入了相关风险关键词，一旦出现经营风险，AI会自动提升会话等级。  用复杂的流程，劝退那些不够“较真”、不懂“通关技巧”的用户，从而让投诉量和处理率在报表上更加“好看”，在一定程度上也能减少企业的维权成本。《中国新闻周刊》：为什么不能在热线最前端就赋予接线员“叫停权”？目前推进的阻力在哪里？陈锋：如果在前端就能识别出恶意诉求或已进入法律程序的案件，直接剔除不再下派，基层的压力会小很多。目前的阻力在于，普通的接线员对基层治理本身的复杂性无法完全了解，大量的诉求脱离了情境也无法准确识别，只能根据培训按照关键词进行分类，所以经办部门也常抱怨派单不准，因为接线员要完成判断也很困难。另一个层面在于，数据是否实现了共享。  此外，不少商家心存侥幸，认为AI为客户作出的决定，并不能代表商家的官方决定，当出现消费争议时，可以将问题甩给AI。

I | 12345热线往往不知道某人的诉求是否已经在法院或信访部门立案登记，前端没法判别，而热线的门槛又极低。我主张，政府一方面要保护诉求人的合法权益不被打击报复，另一方面也应该设立一定门槛，比如要求实名甚至输入身份证号，提醒诉求人要为自己的话负责，防范滥用公共资源。早年110报警电话也同样面临不合理诉求超载的问题，但随着滥用警力被追责，这种情况就减少了。12345也应当明确政府权责的边界，告诉公众，哪些是可以进入讨论的公共事务，而哪些属于民事纠纷，应当被纳入法律体系。  该如何解决  相关规定目前已经出台。《中国新闻周刊》：基层申请剔除某些不合理诉求的考核，谁来审核基层的剔除诉求是否合理？如何保证公平公正和透明？陈锋：剔除的审核权肯定在制定清单、负责考核的上一级政府。原则上他们会按照清单去判断，但实际操作中存在一定弹性空间。早在2025年5月1日正式实施的《消费品售后服务方法与要求》就已明确，企业刻意隐藏人工通道、设置无效前置流程，构成对消费者选择权的侵害。基层在调研中经常反映他们的困惑：同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没成功，而且退回往往也没有解释理由。因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。  日前，国家市场监督管理总局（国家标准委）正式发布国家标准《顾客联络服务 人工与智能客户服务协同要求》，将于2026年9月1日起正式实施。  该国标明确，平台须提供多种便捷转人工通道，应设置“转人工服务”或类似表述作为菜单选项，并设立特殊群体优先人工倾斜机制。至于引入第三方监督，我持保留意见。另在交互达到阈值，用户明确拒绝智能服务，涉及人身财产安全的紧急情况、风险场景、智能响应超时等特定场景中，智能客服应自动转接人工。像以前网格化管理中把人居环境拍照交给第三方，结果第三方反而构成了一个巨大的利益集团，甚至出现寻租。

J | 制度如果出现短板，不能总想着机械地打“补丁”：遇到无理诉求就搞剔除，发现剔除不公平就找第三方，第三方寻租了又要找机制去规约第三方……这样只会让体系越来越复杂。

K | 当前体制下，上级政府内部有相应的督查机制，他们审核的初衷，既是给基层免责空间，也是监督基层、防止基层滥用剔除权。现在有的地方高达60%的诉求件被剔除，我们需要看透“剔除”背后的现象。  北京大成（南昌）律师事务所合伙人张欢指出，企业用AI处理标准化查询、通过菜单分级实现诉求分流，本身是提升运营效率的正常商业安排，法律并不禁止。

L |   “但如果分层超出合理限度，如菜单层级过多、人工入口刻意隐蔽、无明确提示、AI无法识别‘转人工’关键词，就违反了《中华人民共和国电子商务法》第五十九条‘电子商务经营者应当建立便捷、有效的投诉、举报机制’的法定义务，同时侵害《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的知情权与自主选择权，属于对消费者维权的程序性阻碍。”张欢说。真正的恶意或无理诉求可能占比5%到10%，然而，这极少数诉求会消耗基层50%到60%的精力。  同时，他还表示，若因无法转接人工，导致消费者错过退换货期限、损失扩大、账号错误封禁等，企业应承担相应责任，消费者有权主张平台赔偿相应财产损失。

M |   针对AI与人工给出的方案冲突造成的履约问题，中消协相关负责人表示，经营者自身部署的AI客服本身虽然不具有独立承担民事法律责任的主体资格，但其系经营者部署并应用于经营服务活动的重要工具，其输出内容属于经营者提供服务的组成部分。剩余的被剔除工单，不能叫“诉求不合理”，而是“不应由12345来处理”。  中消协提醒消费者，第三方通用型AI答复一般不能代表平台或商家的官方承诺，消费者使用第三方通用型AI查询交易关键事项时，务必通过经营者官方网站、官方客服等途径进行二次确认，切勿轻信第三方通用型AI答复，以避免不必要的财产损失。

N | 比如宅基地纠纷化解不了，群众走了法院诉讼渠道，或者去信访部门登记了，这自然就该从热线系统剔除。基层面对的大多是小而多的琐碎事务，最适合的是简约治理；而数字化的科层治理虽然程序看似规范，但运行成本高，所有的路径如果全都挤进12345系统，形成诉求量的膨胀，原本职能部门就可以直接解决的问题多了一道程序。（记者 孙庆坤）。12345热线的优势，是可以以高位统筹的方式，系统性解决条块之间或部门之间的交叉问题。

从“锦标赛”到“达标制”《中国新闻周刊》：诉求到达上级之后，往往仍然会按属地原则派回基层来处理。这种“绕了一圈再回来”，与直接找基层干部相比，有什么区别？陈锋：从结果上看，两种方式可能都是基层来处理，但处理时的关系结构完全不同。如果老百姓直接找居委会和社区介入来解决，形成的是一种我们可以称之为“生产性治理关系”——你求助，政府回应，解决了问题，双方之间建立了一个相对积极的关系基础，这个关系有助于以后相互信任、相互配合。但如果是通过热线投诉，上面压下来，基层干部是在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。老百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是他通过上级渠道施压的结果。所以双方之间既没有形成感谢，也没有形成信任。我们现在的一个问题就在这里，基层干部是夹心饼干。上面通过热线系统对他进行监督，老百姓打电话也对他进行监督。他很难主动去做什么，因为主动做了有时候反而把分母做大，满意率和解决率反而下降了。以前有基层工作人员甚至“自编自演”，自己打电话进热线，上报容易解决的事项，再自己“解决”。在调研时，一位乡镇干部就跟我们说：“我们主动去办理了，结果考核排名反而降低了，这让我们非常沮丧。”《中国新闻周刊》：在当前这种困境下，12345平台应当如何重新定位自身？陈锋：12345最初在很多地方被定名为“非紧急求助热线”，这个定位的意思是，它是一个反映渠道，现在它成了“事事有回响”的全能平台。

o | 未来12345应该有两个核心定位：一是向基层中转反馈并进行适当监督；二是作为更高层级的“数据情报中心”辅助决策。海量的诉求数据实际上是“城市的体检”。对于新就业群体、网络平台侵权等过去职责划分不清晰的“新场景”，可以通过数据挖掘，把“一个问题”变成“一类问题”，通过制度化的政策变革来系统性解决，这才是12345的重心所在。

p | 把这些数据提炼为政策决策的依据，比一件件逐个处理诉求，对城市治理的贡献要大得多。不过，这种方法也面临局限。

q | “一类问题”能解决的，是那些有明确技术路径、有现实政策空间的历史遗留问题。但是，那些根植于社会结构性矛盾、短期内没有替代方案的问题，很难在短期内见效。12345系统希望“又快又好”地解决所有事情，但很多治理问题是快不了的。比如校园周边的交通拥堵，只要缺乏通学公交等根本性的替代方案，单靠基层在校门口调度，再怎么反复投诉也无法根本化解；再比如历史遗留的房产证问题、农村长期的宅基地纠纷，这些更不可能在短期内解决，有些矛盾甚至需要靠时间去慢慢消化。这时候需要看到，核心的问题在于考核的指挥棒。为什么基层要写那么多材料？因为需要申请剔除无效诉求。

r | 为什么会造假？因为指标太刚性，不造假就得扣分，可能影响晋升。

s | 以我们调研的某市为例，不同情况下，要求反馈诉求的时间在两小时到两周不等。这套时限以“响应率、解决率、满意率”为核心，要求的是：你必须快，还必须让对方满意。但有些问题客观上既无法快速解决，也无法让一个抱有不合理预期的诉求人满意。我一直建议把考核周期拉长，可以按季度或半年度来进行考核。另外，我主张把“锦标赛制”改成“达标制”。现在的逻辑是对各地12345响应的情况排名，然后对后几名进行问责。我建议改成达标制，比如满意率达到90%就算合格，毕竟，不合理诉求的那部分，你无论怎么努力，诉求人都不会满意。不过，需要注意的是，不能一下子松绑，否则也可能导致基层一下子松懈下来。12345热线的积极功能是改变了原来某些基层干部的不良工作作风，这是事实。我们需要给基层时间和空间，必须重塑百姓、基层政府与上级政府之间的平衡关系，强化基层治理的自主性和常规自理的能力。记者：李沁桦编辑：徐天